EU ja Afrikka – strategisuutta vai kumppanuutta?
Afrikan unionin Somaliassa toimivan AMISOM-rauhanturvaoperaation apulaisjohtaja Simon Mulongo sekä ranskalainen europarlamentaarikko Arnaud Danjean tapaamisessa Mogadishussa joulukuussa 2019. Kuva: AMISOM.
Afrikka on EU:lle sekä naapurustoa että tärkeä osa ulkosuhteita, ja EU:n strategioissa puhutaan kumppanuudesta Afrikan maiden ja järjestöjen kanssa. Viime aikoina unionin toiminnassa ovat painottuneet sen omat turvallisuusedut. Tämä herättää kysymyksiä siitä, ovatko suhteet todella kehittymässä tasaveroisempaan suuntaan.
Kriisinhallintaoperaatiot ovat pitkään olleet EU:n yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan konkreettisin ilmentymä: yhteinen turvallisuuspolitiikka on käytännössä ollut osallistumista kriisien hallintaan EU:n ulkopuolella. Unionille määriteltiin erityiset kriisinhallintatehtävät 1990-luvun lopulla: rauhanturvaaminen, humanitaariset ja evakuointitehtävät sekä taistelutehtävät kriisinhallinnassa. Myöhemmin tehtäviin lisättiin konfliktinesto, yhteiset toimet aseidenriisunnan alalla, neuvonta ja tuki sotilasasioissa sekä konfliktin jälkeinen vakauttaminen.
Ensimmäisiä EU:n yhteisiä operaatioita oli Ranskan johtama, kolme kuukautta kestänyt operaatio Artemis Kongon demokraattisessa tasavallassa vuonna 2003. Merkittävää operaatiossa oli paitsi se, että EU:n autonominen kriisinhallinta nyt näkyi kartalla sekä Balkanilla että Afrikassa, myös sen selvä yhteys YK:hon: operaatio pohjasi YK:n mandaattiin ja sen tarkoituksena oli rauhoittaa tilannetta Iturin maakunnassa sekä parantaa YK-operaation toimintamahdollisuuksia. Se konkretisoi näin EU:n turvallisuuspolitiikan monenkeskisyyttä, joka oli keskeistä samana vuonna laaditussa turvallisuusstrategiassa.
EU:n tähänastisista päättyneistä tai edelleen jatkuvista 37 siviili- ja sotilasoperaatiosta 19 on ollut Afrikassa. Operaatiot ovat olleet melko pieniä ja usein lyhytkestoisia – pisimpiä ovat olleet 2008 alkaneet operaatiot, joilla on pyritty suojelemaan kauppamerenkulkua merirosvoilta Adeninlahdella, Somalian rannikolla. Suuria riskejä on haluttu välttää, mikä on varmistanut EU:n jäsenmaiden tuen.
Operaatioissa voidaan nähdä kaksi tärkeää muutosta, jotka koskevat niiden rahoitusta ja sisältöä. Perinteisesti operaatioiden rahoitus on eriytetty, koska EU:n budjetista ei ole voitu rahoittaa sotilaallista toimintaa. Vuodesta 2004 sotilaallisten operaatioiden rahoitus on hoidettu erityisen Athena-rahoitusmekanismin kautta. Afrikan rauhanrahaston kautta EU taas on tukenut afrikkalaisten toimijoiden kriisinhallintaoperaatioita, suorituskykyjen kehittämistä ja varhaista reagointia. Uusi, edelleen budjetin ulkopuolinen rahoitusmalli on Euroopan rauhanrahasto, josta on tarkoitus rahoittaa EU:n yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alaisia toimia.
Kriisinhallinnan sisällössä painotus on siirtynyt koulutukseen, turvallisuussektorin uudistamiseen ja valtion toimikyvyn parantamiseen sekä yleisellä tasolla että erityisesti rajaturvallisuudessa. Aiemmin kriisinhallinta oli tapa osoittaa toimikykyä ja toimijuutta: yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan sisäinen tavoite EU:n vahvistajana oli ehkä ulkoista suurempi. Nyt toiminnan ulkoiset tulokset ovat alkaneet tuntua tärkeämmiltä, ja kriisinhallinnan tavoitteet ovat kääntymässä EU:n omaan turvallisuuteen.
Suurin muutos kriisinhallinnassa liittyykin eurooppalaisen turvallisuustilanteen muuttumiseen ja käsityksiin siitä, millaiset asiat uhkaavat Euroopan turvallisuutta. Terrorismin vastainen taistelu on ollut sotilaallisen läsnäolon pääsyitä erityisesti Sahelin alueella, missä jihadistien toiminta ja kansainvälinen järjestäytynyt rikollisuus saivat Ranskan aloittamaan operaation vuonna 2012. Kohta sitä seurasivat Afrikan unioni (AU), YK ja EU. Nyt yhä tärkeämmäksi on noussut Eurooppaan kohdistuvan maahanmuuton vähentäminen tai hallinta.
Viimeaikainen kehitys on kulkenut kohti sellaista kriisinhallintaa, jossa poliisilla ja rajavalvonnalla on keskeinen ja osin uudenlainen rooli – nyt ajatellaan, että vahvistamalla rajavalvontaa Afrikassa voidaan vähentää Eurooppaan pyrkivien maahanmuuttajien määrää. Samalla ulko- ja turvallisuuspolitiikan kriisinhallintaoperaatioiden rinnalle nousevat sisäisen turvallisuuden operaatiot, joissa Euroopan raja- ja merivartiovirasto Frontex on keskeisessä roolissa. Esimerkiksi Libyan ja Nigerin rajoilla yhteisen ulko-, turvallisuus- ja puolustuspolitiikan operaatiot tuottavat tietoa rajaliikenteestä Frontexille.
EU:n oma turvallisuus on entistä keskeisemmässä roolissa myös unionin strategisessa ajattelussa. EU:n ensimmäisessä, vuonna 2003 laaditussa kokonaisstrategiassa oli keskeistä määrittää jäsenvaltioiden yhteiset uhat (terrorismi, joukkotuhoaseiden leviäminen, alueelliset konfliktit, toimintakyvyttömät valtiot ja järjestäytynyt rikollisuus) ja tuoda esille EU:lle ominaiset keinot vastata niihin: turvallisuuden lisääminen naapurialueilla ja tehokkaaseen monenkeskisyyteen perustuva kansainvälinen järjestys. Toisin kuin Välimeri, Afrikka ei tässä strategiassa kuulunut EU:n naapurustoon, mutta siinä mainittiin silti yhteistyö afrikkalaisten kumppanien kanssa sekä viitattiin Afrikan unioniin yhtenä alueellisista järjestöistä, joilla on tärkeä merkitys maailmanlaajuista hallintoa vahvistettaessa.
Naapuruus ja monenkeskisyys ovat keskeisiä teemoja myös vuoden 2016 globaalistrategiassa, jossa EU:n naapurusto ulottuu etelässä jo Keski-Afrikkaan asti. Afrikkaa käsiteltäessä nostetaan esiin ensimmäiseksi terrorismi, väkivalta ja väestönkasvu, konfliktinehkäisy, rajaturvallisuus, järjestäytyneen rikollisuuden torjuminen sekä muuttoliike. Uhkien tilalla ovat nyt prioriteetit, joista ensimmäinen on EU:n ja sen kansalaisten turvallisuus ja toinen valtioiden ja yhteiskuntien selviytymiskyky naapurustossa. Strategia puhuu myös ”yhteisen vaurauden” mahdollisuudesta sekä investoinneista Afrikan rauhaan ja kehitykseen ”investointina omaan turvallisuuteemme ja vaurauteemme”.
Monenkeskisyys on edelleen keskeinen linjaus strategiassa. Erityisesti mainitaan afrikkalaiset järjestöt, kuten AU, Länsi-Afrikan talousyhteisö ECOWAS, G5 Sahel (Malin, Mauritanian, Nigerin, Tšadin ja Burkina Fason yhteistyörakenne) ja Afrikan sarven yhteistyöjärjestö IGAD, mutta strategiassa viitataan myös samanmielisten kumppanuuteen kansainvälisillä foorumeilla, missä Afrikan maat voivat toimia yhdessä EU-maiden kanssa. Olennaista monenkeskisyyden vahvistamisessa on strategian esiin nostama tarve saada yhdentyminen ja liikkuvuus Afrikassa nousuun. Tämä kuvastaa EU:n omaa perusluonnetta ja sen pyrkimystä auttaa alueellisen integraation kehittämisessä muissa maanosissa, minkä se näkee ratkaisuna erilaisiin talouden ja turvallisuuden ongelmiin.
Uudenlainen prioriteettien määrittely kuvastaa myös intressien korostumista suhteessa arvoihin, millä voi olla merkittävä vaikutus Afrikka-suhteeseen. Omat intressit, erityisesti turvallisuusintressit, voivat auttaa EU:ta strategisemmaksi toimijaksi, joka pystyy selkeämmin määrittämään yhteiset tavoitteensa sekä keinot niiden saavuttamiseksi. Sitä tarvitaan, sillä EU:n sisäisen yhtenäisyyden hakeminen voi olla melkoinen voimainponnistus – EU-maiden suhteet Afrikkaan ja prioriteetit sen suhteen eroavat toisistaan huomattavasti, eikä esimerkiksi taloudellinen kilpailu niiden kesken ole poissuljettua, kun investoinnit Afrikkaan lisääntyvät.
Korostamalla omaa etua ja käytännön hyötyä myös vastataan samalla niille, jotka epäilevät EU:n tarpeellisuutta tai yhteisten varojen käyttöä: kun huomio siirretään toisten turvallisuudesta omaan turvallisuuteen ja osoitetaan yhteisten operaatioiden vaikutus Euroopassa, voi yhteisen politiikan kannatus vahvistua. Sotilaallisten operaatioiden tarjoama koulutus nähdään investointina, joka osaltaan auttaa väkivaltaisuuden ja rikollisuuden vähentämisessä. Tällä on epäsuora yhteys myös hallitsemattoman maahanmuuton vähentämiseen.
EU:n erityispiirteitä ovat olleet ulkosuhteiden ja -politiikan laaja keinovalikoima ja pyrkimys yhdennettyyn lähestymistapaan, millä tarkoitetaan kaikkien EU:n käytettävissä olevien politiikkojen ja keinojen hyödyntämistä. Tämä tulee edelleen esiin myös EU:n Afrikka-suhteissa. Sotilaallisten keinojen käyttö EU:n oman turvallisuuden edistämisessä voi kuitenkin muuttaa kuvaa EU:sta ja jättää varjoon muita tavoitteita: sotilaallinen läsnäolo ei välttämättä vastaa esimerkiksi odotuksiin siitä, että EU:lta saataisiin apua konfliktien ennaltaehkäisyssä tai välittäjänä toimimisessa.
Kysymykset demokratiasta ja hallinnon kehittämisestä voivat myös jäädä yleisen vakauden tukemisen varjoon. Esimerkiksi Ranskan sotilaallinen läsnäolo voi vahvistaa paikallisten johtajien asemaa ja olla heidän kannaltaan edullista: Ranska paitsi pitää vakautta yllä, myös rahoittaa armeijan ylläpidon ja koulutuksen. Vakaudella on merkitystä eurooppalaisille, sillä epävakaus ja vallanvaihdot lisäävät siirtolaisten määrää ja ihmissalakuljetusta.
EU:n ja Afrikan uuden yhteisen strategian on toivottu valmistuvan lokakuussa 2020. EU-komission lähtökohtana on ollut joukko kumppanuuksia, jotka koskevat vihreää siirtymää ja energiansaantia, digitaalista siirtymää, kestävää kasvua ja työpaikkoja, rauhaa ja hallintotapaa sekä muuttoliikettä ja liikkuvuutta. Komission puheenjohtaja Ursula von der Leyen kuvasikin syyskuussa Afrikka-suhteita tasavertaisten kumppanuudeksi ja puhui ”luonnollisista kumppaneista”, ei vain naapureista.
Komission tiedonanto strategian painotuksista tämän vuoden keväältä sanoo, että rauhaa ja hallintotapaa koskevassa kumppanuudessa päävastuu on Afrikalla, mutta EU voi myös tehdä enemmän. Tiedonannon mukaan Afrikan epävakautta eivät enää määritä valtioiden väliset konfliktit vaan niiden rajallinen mahdollisuus valvoa maa- ja merialueita, sosiaalisen yhteenkuuluvuuden heikkeneminen, kotikasvuinen ääriajattelu, yhteisöjen väliset konfliktit, aseistettujen ryhmien leviäminen sekä terrorismi ja kansainvälinen rikollisuus, myös kyberrikollisuus. Näiden lisäksi epävakautta aiheuttavat myös esimerkiksi ilmastonmuutos, kiihtyvä kilpailu luonnonvaroista, ympäristöhaasteet ja terveysuhat.
Komission ehdottama uusi kumppanuus pyrkii entistä jäsennellympään ja strategisempaan yhteistyöhön sekä maantieteelliseen keskittämiseen ”alueille, joilla on eniten jännitteitä ja haavoittuvuustekijöitä”. EU tarjoutuu tukemaan afrikkalaisten kumppaneidensa pyrkimyksiä vastata kaikkiin haasteisiin ja parantaa yleistä selviytymiskykyä. Samalla se tarjoutuu tukemaan myös Afrikan puolustus- ja turvallisuusvalmiuksia, missä se aikoo hyödyntää ehdotettua Euroopan rauhanrahastoa, yhteisen ulko-, turvallisuus- ja puolustuspolitiikan toimiaan sekä turvallisuuteen ja puolustukseen liittyviä välineitä. Tarkoituksena on vastata paremmin haasteisiin, joita afrikkalaisilla turvallisuus- ja puolustusalan toimijoilla on kentällä.
Lisäksi komissio toteaa, että EU:n olisi mukautettava ja tehostettava tukeaan Afrikan rauhanpyrkimyksille muun muassa kytkemällä kehitys-, rauhan- ja turvallisuuspyrkimykset paremmin toisiinsa. Sama ajatus toistuu ehdotuksessa erillisestä kumppanuudesta, jonka tarkoitus on taata Afrikan valtioiden resilienssi eli selviytymiskyky. Myös muuttoliike nousee esiin: tavoite on varmistaa ”tasapainoiset, yhtenäiset ja kokonaisvaltaiset kumppanuudet liikkuvuus- ja muuttoliikeasioissa”.
Ehdotuksissa on kuitenkin useita kohtia, joissa kasvavan strategisuuden ongelmat nousevat esille. Niistä ensimmäinen on strategisten tavoitteiden ristiriitaisuus. Yhtäältä EU kannattaa Afrikan yhdentymistä ja vapaata liikkuvuutta, mutta toisaalta se haluaa vahvistaa rajavalvontaa vähentääkseen muuttoliikettä Eurooppaan. Tämä voi haitata liikkuvuutta Afrikan maiden välillä, eikä EU:n tavoittelema Euroopan poliittinen vakaus välttämättä aja ECOWAS:in tavoitteita rajaliikenteen suhteen.
Toinen strategisuuden ongelma onkin kumppanuuden luonne. Keskeistä on, kuka turvallisuuden ongelmat määrittää. Painotetaanko yhteisiä uhkia kuten väkivaltaista ekstremismiä ja ihmiskauppaa? Kehittyvätkö prioriteetit samaan suuntaan, vai onko EU:lle tärkeämpää turvallisuus, kun Afrikka painottaisi taloutta?
Uhat ja turvallisuustarpeet voivat olla erilaiset paitsi eri maanosista, myös eri maista katsottuina. Afrikan maiden väliset erot ovat huomattavat paitsi kehityksessä, myös hallinnossa, turvallisuudessa ja liikkuvuudessa. Kolmas ongelma onkin siinä, kenen kanssa puhutaan – pyrkiikö EU luomaan Afrikasta sellaista yhtenäistä toimijaa, joka olisi EU:n ajatuksen mukainen vuoropuhelun kumppani?
Yleisessä pyrkimyksessä strategian uudistamiseen kohti kumppanuutta on kysymys asenteesta ja mahdollisuudesta muuttaa sitä uskottavasti. Sävy ja asenne ovatkin tärkeitä tasavertaisuuden luomisessa. Tärkeää on myös luottamus: esimerkiksi EU:n tavat toimia omissa operaatioissaan erityisesti tiedon keräämisen ja edelleen välittämisen suhteen voivat muodostua luottamuskysymykseksi suhteessa kumppanimaihin.
Monenkeskisyyden vahvistaminen on sekin moniulotteinen tavoite, jossa on yhtäältä kysymys AU:n ja muiden Afrikan maiden järjestöjen vahvistamisesta. Esimerkiksi Sahelin alueen alueelliset toimielimet eivät ole näissä kysymyksissä välttämättä toimikykyisiä, vaikka niitä on pyritty kehittämään ja tukemaan – yhteistyöhön on luotu aina uusia muodostelmia ja liittymiä koheesiota lisäämään, mutta tulos on voinut olla päinvastainen. Ongelmana on nähty keskittyminen erityisesti lyhyen tähtäimen turvallisuuteen niin, että hyvän hallinnon kehittäminen jää sivuun, sekä myös Ranskan keskeinen rooli ja kumppanien vähäinen osallistuminen.
Toisaalta monenkeskisyydessä on kyse yhteistyömahdollisuuksista YK:ssa. EU-maat ovat huomanneet, että kun neljäsosa YK:n jäsenistä on Afrikasta, yhteistyö niiden kanssa kannattaisi esimerkiksi ympäristökysymyksissä. Afrikan maiden mahdollisiin tarpeisiin vahvistaa omaa edustustaan vaikkapa turvallisuusneuvostossa ei niinkään ole kiinnitetty huomiota.
Sotilaallisen ja sisäisen turvallisuuden sekä toisaalta investointien korostuessa EU alkaa muistuttaa lukuisia muita toimijoita, jotka hakevat Afrikasta erilaisia kumppanuuksia, kuten Kiina, Yhdysvallat, Venäjä, Turkki ja Intia. Sotilaallisen läsnäolon lisääntyminen voi myös tuoda riskin toimijoiden välisistä kahnauksista: venäläiset aseet ja palkkasotilaat tekevät turvallisuussektorin uudistamisesta vaikeampaa ja infrastruktuurin rakentamisessa voi tulla kilpailua eri tahojen kesken. Huomionarvoinen ongelma on myös se, että EU:ta ja länsimaita haastetaan ja mustamaalataan Afrikassa samalla kun muut toimijat voivat tukea Afrikan maiden autoritaarisia hallintoja.
Niin hyvä kuin kasvava strategisuus onkin EU:n omalle yhtenäisyydelle ja toiminnan terävöittämiselle, se voi vaikuttaa entistä selvemmältä omien etujen ajamiselta. Sellaisena se voi sekä etäännyttää strategian toivottuja kumppaneita että lisätä kilpailun tuntua muiden alueen ulkopuolisten toimijoiden kanssa. On siis perusteltua kysyä, viekö lisääntyvä strategisuus pohjaa tasaveroisemmalta kumppanuudelta.
Artikkeli perustuu selvitykseen, joka julkaistaan kokonaisuudessaan Sadankomitean verkkosivuilla. Selvitys on osa Sadankomitean ”EU:n Afrikka-politiikka ja rauha” -hanketta, johon on saatu ulkoministeriön Eurooppatiedotus-avustusta.